BBC解读香港《国安法》:可以管辖全球所有人 Hong Kong’s National Security Law: BBC’s exhaustive look at five major controversies

7月1日香港主权移交纪念日,大批市民上街抗议港区《国安法》,演变成警民冲突。

BBC)港区《国安法》在一片争议声中正式写入香港《基本法》附件三,涵盖“分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动和勾结外国或境外势力”等罪名,最高刑罚是终身监禁。根据港区《国安法》第36至38条,无论该人是否香港居民,是否身在香港,《国安法》同样适用。

此法规定,香港成立维护国家安全委员会处理国安工作,由行政长官担任主席,该委员会不受任何组织或个人干涉,工作信息不予公开,所作决定不受司法复核。香港行政长官有权委任专门处理国安案件的法官,律政司可以决定是否设有陪审团以及决定是否闭门审讯。

北京则会在香港另设驻港国家安全公署,此公署不受香港特区管辖。条文列明,北京可以在香港出现国安“面临重大现实威胁”时行使管辖权,公署将负责立案侦查,所有司法程序按中国《刑事诉讼法》规定,意味香港执法、司法部门都不能够处理这些案件。

中国政府、香港特区政府和港建制派认为,港区《国安法》可以“止暴制乱”,为香港带来稳定,强调《国安法》只影响一少撮人。但民主派和法律界担心,《国安法》把中国特色的法律制度带到香港,倾向“人治”,冲击司法独立和削弱言论集会自由,形容香港已经走向“一国一制”。

BBC中文梳理了条文的多个争议点,细看港区《国安法》怎么改变了香港原有法律制度。

1. 四条罪名定义广泛和模糊

港区《国安法》的条文中并没有明确就国家安全作出定义,分析认为,体现的立法思路是延续了中国2015年颁布的《国安法》中对国家安全的定义,包括传统的国土安全、军事安全、非传统的政治安全、文化安全、科技安全等等。很多法律专家也曾指出,中国特色的国安定义广泛而模糊,为各方解读和具体操作留下很多空间。

香港法律界人士指出,港区《国安法》的四项罪名定义存在很大的“灰色地带”让当局去判断嫌犯是否触犯法例。

香港大学法律学者张达明举例称,国际人权标准一般定义“分裂国家”行为必须包括使用武力,或使用武力威胁,以保障言论自由及和平集会等权利,但在港区《国安法》,“分裂国家”罪名不会以是否具备武力作标准。

分析指出,颠覆国家政权罪和恐怖活动罪明显是针对2019年香港示威活动曾经发生过的破坏行为,在《国安法》出台前,这些破坏行为一般以“暴动”、“刑事毁坏”等罪名作追究。

《国安法》条文定明,如果有人严重干扰、攻击或破坏中港政权机关,均属“颠覆国家政权”;而针对人的严重暴力、纵火、严重干扰或破坏交通工具和设施,则被视作“恐怖活动”。

张达明认为,这些罪名均定义广泛,只要是为实现政治主张组织不同的非法行动,均被当作恐怖活动,而如果有人参与未经批准集会,也可被视为干扰政府依法履行职能,亦有可能违法。

“颠覆国家政权”罪名中写上了包含“其他非法手段”;而“恐怖活动”罪名中也写上了包括一些“其他危险方法严重危害公众健康”。大律师公会副主席叶巧琦接受访问时表示,“其他非法手段”这些字眼其实涵盖任何手段,他举例质疑,如果部分商店向示威者提供食物是否违法?

“勾结外国势力”罪被视为是针对专门游说外国政府关注香港问题的人,包括黄之锋、罗冠聪等人,他们在条例实施前便宣告退出所属的“香港众志”。条例列明,只要向外国组织提供涉及国安机密或情报就算是违法,大律师公会副主席叶巧琦亦担心,此条文影响正常国际交流,忧虑港人接受外国媒体访问时,不小心说错话就会有问题。

外界关注勾结外国势力罪定义中包括“通过各种非法方式引发香港居民对中央政府和港府的憎恨并可能造成严重后果”,认为这种带有主观色彩的定义容易成为政权用来针对异己的工具。

而中国港澳办副主任张晓明称,要“造成严重后果”才算犯罪。他举例说,去年修例风波中,有人造谣称港铁太子站出现有人被打死的情况,把社会不满情绪指向警方,这就可能构成犯罪。

根据港区《国安法》第62条,当香港法律和《国安法》不一致,则适用《国安法》的规定。本身是香港资深大律师的民主派政党公民党主席梁家杰认为,这意味香港法院以后一定要接受中央对法律的解释,无权提出任何质疑,司法独立名存实亡。 “港版国安法”将会是自成一体的法律,与香港本来的司法体系完全切割,形同架空《基本法》。

2. 两个权力很大的新机关

根据港区《国安法》,香港会成立维护国家安全委员会处理国安工作,由行政长官担任主席,成员包括主要官员和纪律部队首长。条文列明,委员会不受任何组织或个人干涉,工作信息不予公开,所作决定不受司法复核。

港大学者张达明认为,这等同说明香港立法会、申诉专员公署、法院均不能够监察委员会的运作, 这有悖于法治社会中一贯要求公权者受独立法院监管的精神。而这个委员会的开支由行政长官直接批准,同样不受立法会审批,亦偏离了公共财政由立法会批准的惯例。

条文列明,北京中央政府亦会在港另设驻港国家安全公署,负责“监督、指导”香港特区的国安工作。这个公署不受香港特区管辖,只要执行职务时有其证件,香港执法人员不能够检查、搜查和扣押他们,而且港府有关方面要提供必要的便利和配合,妨碍其执行职务会被追究责任。

根据此法,公署在三种情况下可以对香港国安案件行使管辖权,包括(一)案件涉及外国势力介入,香港管辖有困难;(二)港府无法执行《国安法》的严重情况;以及(三)出现国安面临重大现实威胁的情况,只要案件由北京行使管豁权的案件,立案侦查、审查起诉、审判和刑罚的执行等诉讼程序适用中国《刑事诉讼法》相关法律规定。驻港国安公署负责立案侦查,最高人民检察院指定有关检察机关行使检察权,最高人民法院指定有关法院行使审判权。

多位分析人士指出,这项条文一旦使用,就凌驾香港执法、司法机关。

香港大律师公会主席戴启思质疑,条文中的“重大威胁”到底是谁来定义和谁来作出决定,如果没有清楚的细节,会被视作用作政治目的。他担心,有关条文等同让当局可以以行政决定,就决定是否把在香港抓的嫌犯移交到中国大陆,这可能不符合《基本法》。

港澳办副主任张晓明表示,公署人员执法不受香港方面管辖,是保障公署依法履行职责的需要,因这超出特区自治权范围,而公署人员调查案件时涉及国家机密,特区不能管,这方面是参考了《驻军法》规定。他强调,公署不是“无王管”,《国安法》本身已对公署执法程序、监督有严谨规定。

中国人大常委会法工委主任沈春耀认为,公署何时行使管辖权的启动程序有明确严格的法律规定,要由港府或公署提出,再得到中央批准才可行使管辖权。香港行政长官林郑月娥强调,除了极少数特定情形外,担负执法责任的机关仍然局于香港特区,显示了中央对香港的高度信任。

3. 警权扩大

根据港区《国安法》,香港警务处成立维护国家安全部门办理案件,除了可以用香港现行法律所准予的措施调查案件的措施外,亦可以搜查可能存有犯罪证据的的处所、车辆、船只、航空器以及其他有关地方和电子设备,强制限制离境、冻结资产,对有合理理由怀疑拥有与侦查有关的资料的人提交资料以及在得到行政长官批准下,可对怀疑危害国安的人截取通讯和秘密监察。

在过往,当香港警方在调查重大刑事案件时,要先得到法院批准,才能够实施上述行为,但《国安法》实施后,警方则不用再受到法庭的限制。

而香港警方也可以在香港特区以外的地方聘请合格的专门人员和技术人员,被视为可以聘用在大陆受训的执法人员到香港执法。

据香港保安局局长李家超透露,香港警方已成立国家安全处去执行《国安法》。他强调,不论涉及什么行为,只要警员合理相信,就可以按香港《国安法》进行拘捕、调查及搜证,有足够证据就作出检控。

4. 香港法院功能被削弱

按港区《国安法》,香港行政长官有权选择若干名法官,处理国安案件,特首指定法官前可征询国安委员会(特首是该委员会的主席)和终审法院首席法官,任期为一年。

有意见认为,一些法官持有外国国籍,或不适合审理国安案件。中国人大常委会法工委主任沈春耀强调,特首可以指定法官,对法官独立行使审判权没有影响。

但香港法律界担心,如果指定法官作出了中央认为不对的决定,翌年可能不获指派处理国安工作,令法官难在无压力下处理案件。以往,香港特首需要按照独立的司法人员推荐委员会作出建议委任法官,委任属于礼节性,但港区《国安法》下,特首的委任法官权力不受约束。

港大学者张达明批评,港区《国安法》充满内地社会主义特色,法律用语等都与香港一向采用的普通法概念不同,而条文设计很多方面限制香港法院的权力,例如香港法院无权过问驻港国安机构的部份工作,而特首为主席的国安委员会所作的决定,也不能被司法复核。

根据港区《国安法》第47条,香港法院如果遇到一些证据材料,不知是否涉及国家安全,或是否属于国家秘密的问题时,由行政长官发出证明书决定。张达明认为,这条文则是指一个人的行为是否涉及国安,决定权在于行政长官。

而根据港区《国安法》第65条,《国安法》的解释权属于中国人大常委会,外界认为,这意味香港法院没有权力去自行解释《国安法》,有别于《基本法》中赋予法院的权力。

另外,港区《国安法》列明,除非法官有充分理由相信其不会继续实施危害国安行为,否则不准保释。港大学者张达明认为,这违反普通法原则下“保释假定(presumption of bail)”,任何人一旦被捕,很大机会被一直囚禁至案件审结为止,形同内地执法部门做法。

香港律政司将成立部门专门进行国安案件的检控工作,并有权选择案件是否设有陪审团。条文列明,涉及国家秘密、公共秩序等情形不宜公开审理,禁止新闻界和公署旁听全部或者一部分审理程序。

大律师公会副主席叶巧琦早前接受传媒访问时指,过往在港可判处终身监禁的罪行,例如谋杀、强奸、贩毒等,必定有陪审团审理,如国安法可判囚终身却不设陪审团,是完全违反普通法精神。

5. 法例可以管辖全球所有人

根据港区《国安法》第36至38条,无论该人是否香港居民,是否身在香港,《国安法》同样适用。

美国乔治·华盛顿大学中国法教授郭丹青(Donald Clarke)称,新法例是对全世界所有人实行境外管辖权,比起中国本身的《国安法》范围更广,例如一个美国专栏作家提倡“藏独”,也不一定受影响,但如果犯香港《国安法》,就很可能受牵连,“如果你说了什么东西得罪中共或香港当局,远离香港。”

多名支持“港独”或因示威活动被捕的香港人已流亡海外,过去一些流亡海外的民运人士和各国政治人物,曾在关口被拒入境。一些分析认为,如果中国或香港和各地有引渡协议,只要认定此人犯下港区《国安法》的罪行,都可以提出寻求引渡,移交回来受审。

美国哥伦比亚大学政治学教授黎安友(Andrew Nathan)称,在海外支持香港民主的人士在国际出行或需提高警惕,规避与中国有引渡条约的国家。

不过港大学者张达明对BBC中文表示,国际移交协议一般不包括政治罪行,而且需要两地均把相关罪名视为违法,一般法治成熟的国家,都不会就港区《国安法》移交嫌犯到中港地区。不过他点出,法例适用全球所有人,如果只在经香港转机,都有机会被捕。

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